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22 de Junho de 2021

Ação para extrapolação de margem consignável em folha de pagamento de servidor público: é possível?

Razões para mitigação em tempos de pandemia das normas que impõem limites a tomada de empréstimos consignados pelos servidores públicos

Andre Pereira, Bacharel em Direito
Publicado por Andre Pereira
há 11 dias


Neste artigo convido os colegas jusnavegantes para refletirmos sobre o cabimento ou não de ação judicial que objetive extrapolar a margem consignável na folha de pagamento de um servidor público.

Tal reflexão se dá pois, como sabido por muitos, foi-se o tempo em que os servidores públicos podiam tomar até o último fio de cabelo em empréstimos consignados, comprometendo até a última gota de seus vencimentos e muitas vezes inviabilizando sua própria sobrevivência.

Já faz algum tempo que instituições financeiras e sistemas de folha de pagamento dos órgãos públicos trabalham em conjunto para que os percentuais determinados em normas para empréstimo consignado não sejam extrapolados.

No Estado de São Paulo, por exemplo, a parcela do empréstimo consignado pode recair sobre até 30% dos rendimentos dos servidores. No âmbito federal, motivado pela crise econômica causada pela Covid-19, o percentual subiu de 30% para 35%.

Em todos os casos, a adoção de limites para parcelas de empréstimos consignados objetiva a proteção do próprio servidor, para que não se endivide além da conta. Mas será que existem motivos que justifiquem a mitigação dessas normas e permitam a extrapolação da margem consignável? Nas linhas seguintes, buscaremos responder a esta pergunta.

1. Vivemos uma situação extraordinária (razões fáticas para extrapolar a margem)

Nunca antes nossa geração viveu uma crise sanitária, com tantos reflexos econômicos, como a atual causada pela Covid-19.

Desde março de 2020, vimos uma série de medidas para debelar a pandemia que afetaram diretamente as economias da União, Estados e Municípios, refletindo em congelamento de salários dos servidores.

Não bastasse isso, em muitos casos estes servidores passaram a ser (se já não o eram) fontes principais ou únicas de renda de suas famílias, já que muitos empregos foram perdidos na pandemia.

Para piorar, a estabilidade econômica que vivíamos desde 1994 foi colocada em xeque e ítens básicos da cesta de consumo dos brasileiros, como arroz, óleo, carne e combustíveis, dispararam.

O resultado é um mar de gente endividada, lutando para sobreviver, incluindo significativa parcela dos servidores públicos.

2. A extrapolação da margem consignável está de acordo com o espírito da norma (razão hermêutica para adoção da medida)


Como já dissemos acima, a razão de existir limites para as parcelas consignáveis dos servidores é protegê-los do super endividamento. Em tempos normais, os percentuais estabelecidos nas normas cumprem esta finalidade. Contudo, como dito no tópico anterior, vivemos em tempos extraordinários.

O super endividamento das famílias (sobretudo as de menor renda) já é uma realidade, o que inclui parcela dos servidores públicos. Logo, permitir a extrapolação da margem consignável, embora pareça um ato temerário, é na verdade uma medida de resgate da dignidade da pessoa humana.

Explico: limitando o acesso ao empréstimo consignado, que é de longe o crédito para pessoas físicas mais barato que se tem no mercado, a norma que pretende proteger o servidor do super endividamento acaba por levá-lo a buscar opções caríssimas de crédito, seja em bancos, fintechs ou financeiras. Juros, que nos consignados poderiam ser menores do que 1% ao mês, podem facilmente chegar na casa de 20% ao mês nas linhas de crédito mais caras, para não dizer predadoras.

Por essa razão, estender o limite de margem consignável é respeitar a finalidade ou o espírito que deu origem as normas que criaram estas margens e está em consonância com a dignidade da pessoa humana.

3. Extrapolar a margem consignável é respeitar a liberdade de contratar e não viola a função social do contrato


O empréstimo consignado tem como partes de um lado o tomador, aquele que pede o empréstimo e de outro o credor, a instituição financeira que concede o mútuo.

Para que o negócio se realize é necessário que as partes estejam de acordo, que manifestem suas vontades para que o negócio se concretize. Logo, no caso de partes capazes, não há que se falar na limitação estatal em relação ao quantum objeto do empréstimo.

O tomador avaliará suas necessidades/condições e de outro lado a casa bancária avaliará os riscos envolvidos na operação e a expectativa do lucro para determinar se o negócio é ou não é interessante.

Com o objetivo de garantir a segurança jurídica do negócio e evitar futuras ações por parte do servidor para enquadrar o empréstimo nos limites hoje estabelecidos por norma, o servidor tomador do empréstimo que viesse a extrapolar as margens hoje existentes renunciaria a aplicação dos referidos dispositivos ao seu favor, sob pena de beneficiar-se de sua própria torpeza.

Para ser mais claro: o servidor que viesse a tomador empréstimo superior aos limites hoje estabelecidos renunciaria tacitamente ao direito de ajuizar demanda em face do banco para descontar consignado até os percentuais hoje previstos em norma.

Pensando neste ponto, a discussão (pelo menos na minha cabeça) ganha novos traços e passa para um quebra cabeças para determinar quem seriam os sujeitos desta ação que objetiva extrapolar a margem consignável.

4. Sujeitos e natureza da ação - um quebra cabeças difícil de montar


Bem, até aqui falamos brevemente sobre as margens consignáveis, o objetivo das normas que limitam os empréstimos consignados aos servidores. Falamos sobre a situação extraordinária trazida pela Covid-19 que dá um suporte fático para pensarmos na extrapolação das margens, discorremos também que tal medida não afrontaria o espírito das normas limitadoras e por fim falamos que definir o quanto tomar e ceder de empréstimo é um ato de liberdade contratual, em total consonância com nosso ordenamento jurídico.

Agora, resta-nos descer as minúcias e analisar se de fato é possível manejar tal ação e talvez seja aqui que as coisas comecem a complicar. Vejamos:

a) Quem serão os sujeitos da ação?

Em tese, o primeiro e principal interessado é o próprio servidor. Ele pode ter real interesse em que a margem seja extrapolada.

Contudo, contra quem ele vai demandar? Contra o banco? Não parece ser este o caminho, já que o que se vê no dia a dia são bancos desejosos em oferecer mais e mais crédito para os servidores, que só não o fazem pela restrição das normas. Ademais, se houvesse recusa da instituição financeira/bancária, ela estaria apenas exercendo sua liberdade de contratar com quem lhe convém, não havendo razão para intervenção do estado.

Assim, esse problema não será resolvido na fórmula servidor VS banco, o que significa dizer que ainda que estas partes venham a estar presentes na ação, não estarão necessariamente em polos contrários e a natureza da lide não será contenciosa, pois, na verdade, o que se combate é a norma limitadora do empréstimo e não há litígio entre tomador e credor.

Se não é uma ação contencioso, então para que o próprio servidor ingresse na ação, me parece que o único meio é valer-se das disposições do Código Civil de 2002 que tratam da jurisdição voluntária, nos artigos 719 em diante.

De lá vale destacar o parágrafo único do art 723 onde lemos:

Parágrafo único. O juiz não é obrigado a observar critério de legalidade estrita, podendo adotar em cada caso a solução que considerar mais conveniente ou oportuna.

Bem como o artigo 725, inciso VIII abaixo colacionado:

Art. 725. Processar-se-á na forma estabelecida nesta Seção o pedido de:
...
VIII - homologação de autocomposição extrajudicial, de qualquer natureza ou valor.

Resumindo, nas ações de jurisdição voluntária há uma mitigação da legalidade estrita, conferindo ao juiz liberdade para resolver o caso da forma mais conveniente ou oportuna e, é possível neste procedimento pedido de homologação de autocomposição extrajudicial de qualquer natureza ou valor.

Como consequência, para tirarmos nossa teoria do campo das ideias e levá-la para o mundo real, seria necessário que o banco se dispusse a submeter para homologação, na forma de um acordo, o empréstimo consignado além da margem. Infelizmente, por razões operacionais, essa parece ser uma medida difícil de operacionalizar.

Nem por isso desistimos de nosso intento e agora buscamos um caminho menos espinhoso a ser percorrido, valendo-se da seção seguinte que trata sobre a notificação e interpelação judicial (artigos 726 a 729).

Lá o que nos interessa está contido no artigo 726. Vamos a ele:

Art. 726. Quem tiver interesse em manifestar formalmente sua vontade a outrem sobre assunto juridicamente relevante poderá notificar pessoas participantes da mesma relação jurídica para dar-lhes ciência de seu propósito.

Aqui a ideia é que o servidor fosse a juízo notificar o banco que tem interesse em contratar empréstimo que extrapola o limite legal. Esta notificação, ao meu ver, não teria o condão de afastar a incidência da norma entre as partes, mas poderia ser o pontapé inicial para o banco se resguardar das temidas ações para não descontar mais do que o estabelecido na norma e ensejar um plano para homologar o acordo em juízo.

Como já vimos, nestes procedimentos o juiz tem mais liberdade e pode decidir de forma discricionária.

b) Por qual razão este malabarismo é necessário em vez de atacar frontalmente a norma?

Bem, como dito acima, o entrave para o negócio jurídico é a norma limitadora. Ela que impede que o servidor contrate empréstimo com juros menor e busque ajustar suas finanças. É ela também que impede que o banco ofereça mais crédito ao servidor nesta linha mais favorável.

Por isso a solução mais clara seria atacá-la diretamente. Mas isso não é possível por conta do nosso sistema de controle de constitucionalidade que prevê quem são os legitimidados para propor ação de declaração de inconstitucionalidade (art. 103, CF), quando pensamos em lei.

Por vezes a norma limitadora se exterioriza por meio de um decreto, que em tese poderia ser atacado pela via do mandado de segurança.

Contudo, há o entendimento que não cabe mandado de segurança contra lei em tese. E aí surge o problema para demonstrar que houve um ato ato da autoridade coatora que tenha violado direito líquido e certo do impetrante. No nosso caso, como demonstrar que ato do governo impediu a contratação do empréstimo? Havendo declaração expressa do banco neste sentido, essa pode ser uma possibilidade a explorar.

CONCLUSÃO


A meu ver, há necessidade de mitigação das leis que limitam a tomada de empréstimos consignados pelos servidores públicos, notadamente nestes tempos de pandemia.

A operacionalização deste direito não é simples. No texto, tentamos apresentar soluções, ainda não acabadas para a materialização deste direito e convidamos você que chegou até aqui a contribuir com ideias.

As associações e entidades de classe dos servidores, legitimadas nos termos do artigo 103 da CF, poderiam propor ADIN para afastar a incidência dessas normas limitadoras, no controle concentrado de constitucionalidade.

Os agentes políticos representantes da união, estados e municípios poderiam sensibilizar-se com o momento atual e ampliar, de forma generosa, os limites atuais impostos as parcelas dos empréstimos consignados.

E você? Tem alguma sugestão?

5 Comentários

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Seu ponto de vista é interessante para as instituições financeiras. Mas, as normas de empréstimos consignados são cogentes.
Se existem limites ou margem consignável é justamente para evitar o super endividamento. Aliás, ao contrário do seu ponto de vista, o Estado deve limitar até quanto pode ser comprometido a remuneração do devedor.
Não é justificativa falar que se não puder ir além da margem consignável, o consignatário iria atrás de outros tipos de empréstimos com juros elevados.
A renda/salário do empregado ou servidor é base de seu sustento e da sua família, vem natureza alimentícia e é defesa e privilegiada acima de qualquer coisa, pois, intimamente ligada à sua dignidade e a dignidade da sua família.
Dizer que ele, consignatário, seria atingido na sua dignidade porque não pode pedir emprestado além da margem, é jogá-lo ao relento.
As leis de empréstimo consignados elencam e quais situações ele pode pedir emprestado, embora, isso já foi prostituído pelas instituições financeiras.
Por fim, um empregado ou servidor público, quando está endividado ou precisando de dinheiro para algo importante e inerente a ele ou um dos seus, é capaz de suportar vários tipos de contratos de mútuo. Daí a função do Estado de tentar, por lei, conscientizar esse pobre endividado a não extrapolar o razoável.

Boa matéria. Parabéns! continuar lendo

Concordo! Baixar os juros sim, mas nunca extrapolar o valor a ponto de comprometer os seus vencimentos, isso o levaria a falência. Ficaria sem condições de arcar com o pagamento, o que o levaria a tentar obter outros e outros, até se enforcar de vez. Surgiria o tão falado "efeito bola de neve". A verdade é que precisamos passar por uma mudança na política econômica, onde ninguém precise pedir dinheiro emprestado para sobreviver. (Uma utopia.) continuar lendo

Ademarco, fico muito feliz com sua participação e comentário, que certamente enriquecem o debate. Entendo seu ponto de vista e tenho certeza que a proteção do servidor foi o espírito que motivou a elaboração das normas limitadoras para a tomada de empréstimos consignados.

Mas todo o texto com a proposta de extrapolar as margens de consignado foi pensado com os olhos na realidade, que inclusive você aponta nos seus comentários. Espero não tirá-los de contexto, mas destaco dois pontos:

1) quando vc diz que há houve uma prostituição pelas instituições financeiras quanto as situações que permitem os consignados; e

2) no parágrafo seguinte que você bem diz que um servidor endividado é capaz de suportar vários contratos de mútuo.

Este último ponto é que me fez pensar nos benefícios que a margem extrapolada pode trazer para o servidor endividado que já buscou essas alternativas ruins de mútuo - financeiras, fintechs, até o banco em que este servidor receba seus proventos, já terão oferecido linhas de crédito muito, muito piores do que o consignado. Pois a via sacra do servidor endividado começa com o consignado, depois ele pode partir para antecipação de receitas (13. salário ou restituição de IRPF), quando o calo apertar e não houver mais para onde ir, ele acabará acessando as linhas de CDC de seu banco, assumindo parcelas que ultrapassarão fácil 50% de seus vencimentos (pensando que ele já tenha comprometido os 30% do consignado e que tenha ingressado no mundo dos piores mútuos que aparecerem pela frente). Daí, o que já é muito ruim pode ficar ainda pior quando, com toda esta renda comprometida, e apertado para manter o básico da vida, ele acabar indo através das financerias com juros que vão na estratosfera.

Perceba: o limite ao consignado pode ser danoso ao servidor. Extrapolá-lo seria uma forma de organizar as dívidas, em um único credor, com as menores taxas possíveis e permitir uma reestruturação das finanças.

Concordo que esta medida deveria vir acompanhada de um sistema que impedisse a contratação de novos empréstimos de forma geral, pq limitar apenas o consignado e deixá-lo "livre" para tomar empréstimos piores, é levá-lo para o abismo.

De toda forma, fico realmente muito feliz por falarmos sobre o tema e que o debate, ainda que tímido, avance para medidas mais efetivas para garantir a saúde financeira dos servidores (um plano para reestruturarem suas dívidas, com juros menores e decentes, educação financeira e uma espécie de limitador geral do crédito, que não recaia apenas sobre o consignado). continuar lendo

Lourdes, muito obrigado por participar do debate. Fico muito feliz com sua contribuição.

Acredito que todos estamos de acordo que as leis limitadoras dos consignados tem como objetivo proteger o servidor do super endividamento.

Mas a realidade é que apenas um sistema de limitador geral de crédito atingiria este fim. Porque na prática o servidor toma o consignado até o máximo permitido e aí em qualquer aperto posterior vai atrás do crédito que lhe oferecerem, e estes sim terminam por levá-lo a falência.

Por isso acredito que seria mais realista extrapolar a margem (antes permitia-se até 50% de descontos), mas que este patamar fizesse parte de um limite global do tomador de empréstimo.

É bastante interferência do estado na vida do particular, mas o fim de protegê-lo do super endividamente seria melhor atingido. O que você acha?

Mas, de fato o melhor dos mundos seria aquele em que ninguém precisasse tomar dinheiro emprestado pra fechar as contas do mês.

Obrigado mais uma vez pela contribuição. continuar lendo